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上海探索超大城市社会治理新路,始于上世纪90年代中期的“两级政府三级管理”

2018-12-12 04:40:53 来源:解放日报  作者:张骏  选稿:吴春伟

  基础不牢,地动山摇。

  改革开放以来,上海经济发展取得诸多成就,得益于安定和谐的基层基础。自觉探索这条符合超大城市特点和规律的社会治理新路,则始于上世纪90年代中期的“两级政府三级管理”。

  【亲历者说】

  管理重心向社区下移

  上世纪80年代,随着改革开放和经济建设发展,社会积聚了巨大的转型压力。

  “‘单位人’变成了‘社会人’,松散的社会组织越来越多,城市管理对象越来越复杂多变,同时人们的需求变得多元多样、民主意识更强,造成了管理体制的不适应。”杨建荣说。

  1994年,杨建荣来到原卢湾区的五里桥街道,先后担任街道办事处主任、街道党工委书记。据他回忆,当时街道作为区一级政府派出机构,主抓三件事:区里交办的事,接待群众来信来访和指导居委会搞好卫生和治安。“街道职能不多,处于被动应付状态,但一有事情老百姓往往就怪到街道身上。”

  对于这一问题,上海市委、市政府已有所关注。1995年下半年到1996年2月,一场大规模的社区调查在上海展开。市委、市政府领导分成五路,深入14个区20多个街道和居委会了解情况,时任市委书记黄菊主持召开了十余次座谈会。市领导深入社区了解情况,五里桥街道刚创立融社区设施和社区服务于一体的市民会馆不久,黄菊就来到市民会馆调研,听到老人们正在唱歌,他一展歌喉,与大家合唱了一首《小草》。这个场景,许多人记忆犹新。

  在这场调研前,一些街道被授权进行“两级政府三级管理”体制改革试点。五里桥街道即是其中之一。

  “上海原来实行的是市区两级政府两级管理,当时探索街道‘三级管理’,后来又增加了居委会‘四级网络’,就是在不改变街道派出机构性质的前提下,城区管理重心向社区下移。”杨建荣说,五里桥街道当时改革的主要思路是:探索党组织如何在社区中发挥作用、以服务社区群众需求为突破口建设公共服务平台、发挥社区自治功能协商解决公共事务。

  街道开始探索建设以党工委为核心、社区内各级党组织为支持、居民区党组织为支撑的社区党建体系。自此,街道党工委一改“只对内”的职能,正式成为社区的“主心骨”。同时,街道采取措施将居委会与“三产”脱钩,集中精力抓社区管理和服务。

  街道建立起城区管理委员会,由街道办事处、派出所、房管所、环卫所、工商所、工务所、煤气办等部门组成,“条块结合、以块为主”。对于“七所八所”,原卢湾区委、区政府赋予街道相应的人事任免、调动、考核、奖惩等权力。城管会组建后,执法各方联合行动,短短几个月拆除违建1000多平方米,沿街叫卖的2000多个无证摊贩也得到有效整治。

  街道试点大半年后,全市层面有了大举动。

  1996年3月,上海召开了有史以来第一次城区工作会议,会上正式提出“两级政府、三级管理”的体制构想。同月,市委市政府关于加强街道、居委会建设和社区管理的政策意见出台,给街道居委会界定新功能,形成社区管理建设新体制。

  五里桥和其他试点街道的不少经验都写进了文件。

  探索仍在继续。1997年3月,五里桥街道挂出全市首个“社区行政事务受理中心”的牌子,小小的“中心”设置了医疗卫生、市容卫生、司法、工商、税务、民政事务等30多个行政事务办事项目,实现“一门式”受理。“这还不是最早的。”杨建荣回忆起一个细节,“最开始,社区事务受理中心开在瞿溪路一处地下室,主要有就业等六七个项目。当时大家热情高涨,面对居民就业申请,喊出了‘不挑不拣,三天解决’的口号。后来项目越来越多,短期内又换了两处场地。”

  那时,大批纺织系统下岗和转岗的中层干部进入社区。借助“小巷总理”的力量,五里桥街道持续探索居民自治,协商解决了马路菜场问题等许多社区公共事务。

  马路变洁净了,违建拆除了,办事越来越方便。杨建荣说,一系列改革让五里桥这样一个相对落后区域变得宜居又有吸引力,“很多人愿意把房子换到这里,就是明证”。

  【改革进行时】

  从社会管理到社会治理“万变不离其宗”

  探索社会管理新路,五里桥街道并没有止步。

  党的建设始终处于核心地位。1998年,五里桥街道作为上海市居民区组织改制工作试点,积极探索居委会新的工作机制和运作方式,首创“三会制度”,即决策听证会、矛盾协调会和政务评议会,完善基层民主制度。世博期间,五里桥在“1+3”区域性大党建格局总体框架下,依托“两个报到”推进党建联建。2011年,五里桥街道开展组团式联系服务群众试点,形成“全覆盖、人对人、面对面、心连心”群众工作新格局。此后,在多年实践基础上形成了“组团式服务、民主化管理、区域化支撑、群众性评议”和“工作保障机制”的社区(街道)党组织“4+1”工作法。

  放眼全市,“两级政府三级管理”的推进,让新世纪的上海社区发生巨变。各街道积极理顺条块管理体制,建立综合执法队伍,调整人员编制。社区事务受理服务中心遍地开花,到2006年实现全市街镇全覆盖,上海初步形成分布合理的社区政务服务网络。还是从五里桥街道开始,社区事务受理中心探索“一门式”服务到“一口式”受理,让市民办事更加方便。此后,随着全市信息化建设的推进,街道社区事务受理中心实现“全市通办”,老百姓要跑的路越来越少,这是后话。

  “现在回过头来看,上海的社会管理体制改革,关键是要做好三点:强化党建引领,夯实党的执政基础;以需求为导向,整合行政资源提升政府办事服务能力;凝聚居民、两新组织开展自治,激发社区活力。”杨建荣认为,理清党、政府和民间力量在社区中的功能和作用,是五里桥对城市管理体制的贡献,也是此后城市管理体制改革中“万变不离其宗”的内涵。

  社区愈发生机勃勃

  正式启动“两级政府三级管理”体制改革18年后,历史的指针指向了2014年。

  这一年,上海市委启动“创新社会治理、加强基层建设”一号课题调研,时任市委书记韩正担任课题组组长。调研历时近一年,全市抽调41人,组成4个调研组,围绕基层体制机制、基层队伍、基层综合治理、基层服务保障等方面展开。

  仿佛一个轮回,基层社区遇到的问题相似,却又更加错综复杂。十几年间,上海城市化进程进一步加速,人口规模激增,社会结构演变,阶层多元、主体多元、诉求多元。社区也出现了以前意料不到的问题:老小区被物业“抛盘”怎么办?街面乱设摊顽症能根除吗?大型居住区服务管理谁来解决?

  更高层面看,城市管理者对“社会”的认识不断深化,“社会治理”替代“社会管理”,被提到了前所未有的高度。这一年,习近平总书记在全国“两会”上参加上海代表团审议时明确指出:社会治理“核心是人、重心在城乡社区、关键在体制机制创新”。

  “治理和管理一字之差,体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”上海久事公司党委书记龚德庆在接受采访时说,一直以来,我们习惯靠人来管事,用行政手段来管事。政府力量有限,资源有限,如果大包大揽,所有的矛盾都聚焦到政府,所有的事务都汇集于政府,效果并不好,老百姓也不会满意。而发动社会力量来共同治理,会收获更好的效果。

  经过一年的集思广益,2014年底,上海出台“创新社会治理,加强基层建设”“1+6”文件,明确基层治理“重心下移”“权力下沉”“权责一致”“赋权到位”。这次改革,上海确立了以街道党工委为领导的一整套区域化党建体制;街道取消招商引资,回归公共服务、公共管理、公共安全的主责主业;理顺条块,明确上下级责权关系;建设以“六中心”为代表的服务平台窗口;加强社区队伍建设,让基层更加有职有权有物有人。

  连续5年,上海市委每年召开“创新社会治理,加强基层建设”推进会:抓党建引领,抓智能化建设,增强基层队伍本领,打通服务群众的“最后一公里”……

  上海的社区,愈发生机勃勃,日益成为居民的“温馨家园”。

 

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